La tutelle fut aussi une indispensable école de formation des maires et c’est grâce à elle que l’institution communale a pu se doter de bases solides et de pratiques administratives éprouvées.
Rien n’échappe à la vigilance de la tutelle. Ainsi les préoccupations du ministre de l’intérieur portaient aussi sur les pratiques les plus simples d’une saine administration communale, comme en témoigne une circulaire du 16 juin 1842 sur la tenue des archives :
« La bonne conservation des archives des communes est au nombre des objets les plus importants confiés aux soins des autorités municipales. […] Dans un grand nombre de mairies, les papiers sont entassées sans précaution aucune, exposés à toutes les causes de destruction. […] Les titres et papiers de l’administration municipale sont entre les mains du maire ; mais il n’en est que le simple dépositaire à raison de ses fonctions… . Il suit de là que les archives doivent être transmises exactement d’un fonctionnaire à l’autre, toutes les fois qu’il s’opère des mutations dans le personnel. […] Cette opération est constatée par un procès verbal en double minute. » Suivent les détails d’une bonne conservation.
Cette insuffisance de formation explique en partie pourquoi le contrôle de l’opportunité des actes des maires a longtemps accompagné la tutelle de leur légalité, et pour quelles raisons impérieuses de saine gestion des deniers communaux le contrôle financier est venu, dès le premier empire et sous la restauration, compléter ce dispositif d’encadrement. D’où également l’Instruction du 16 avril 1807 sur la tenue du répertoire des actes administratifs.
Il est vrai que les bureaux guident le maire, le conseille et corrigent ses actes au besoin. Mais la plupart des maires ne s’en plaignent ni ne s’en offusquent. Un bon préfet doit avoir le contact avec ses maires, et cette approche est le travail du sous-préfet. Périodiquement, les ministres rappelleront à leurs préfets cette nécessité du contact.
Voici ce qui était dit sous le gouvernement de Mac-Mahon :
« Ainsi, Monsieur le préfet, vous parviendrez à maintenir ou développer les habitudes d’ordre, d’exactitude, de dévouement, qui font l’honneur de l’administration française, à resserrer les liens qui doivent unir les municipalités au pouvoir central, à favoriser la prospérité locale et à exercer la tutelle bienveillante et éclairée dont la loi vous investit. »
Des progrès ont été également accomplis pendant cette période dans le recrutement et la formation des personnels communaux (création d’un secrétaire greffier en 1789, et d’un garde champêtre en 1791). Ceux des villes peuvent désormais rivaliser avec le personnel d’Etat, et ceux des campagnes trouvent dans le dialogue maintenu avec la sous-préfecture, le complément de connaissances dont ils ont besoin. Devenue ensuite moins nécessaire, la tutelle a été plus malaisément tolérée.
La réforme de 1982 a maintenu l’autorité hiérarchique de l’Etat sur les attributions exercées par le maire au nom de celui-ci, mais elle a supprimé tout contrôle préalable sur la gestion municipale , substituant à celle-ci la faculté, pour le préfet, de demander au tribunal administratif d’apprécier a posteriori, de la chambre régionale des comptes. Ainsi s’achevait près de deux siècles de tutelle.
L'administration défendait aussi ses maires contre toute attaque même justifiée.
Texte de loi |
Article |
Contenu |
Loi des 14-22 décembre 1789 |
61 |
Autorisation préalable de l'administration départementale en cas de dénonciation devant les tribunaux de délit d'administration. |
Constitution de l'an VIII |
75 |
Idem, maire poursuivi qu'en vertu d'une décision du conseil d'Etat |
Décret du 19 septembre 1870 |
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Abroge "toutes disposition ayant pour objet d'entraver les poursuites dirigées contre des fonctionnaires publics de tout ordre" |
Loi du 18 juillet 1974 |
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Accorde aux maires les mêmes garanties qu'aux magistrats et préfets : si un maire avait commis un crime ou un délit, le procureur de la République déférait la requête à la chambre criminelle de la cour de cassation, qui désignait, pour instruire l’affaire, une chambre d’accusation d’une cour d’appel autre que celle du lieu où les faits incriminés s’étaient produits. Sous la pression de l’opinion publique, hostile à ce qui lui apparaît désormais comme un privilège injustifié, le nouveau code pénal, récemment publié a rétabli l’assujettissement des maires au droit commun. |
Loi du 9 décembre 1905 |
34 |
Réprime l'outrage ou la diffamation commis envers des citoyens chargés d'un service public. |
Loi du 5 avril 1884 |
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Démission des conseillers municipaux, différente de celle du maire, car n’est chargé que de délibérer sur les intérêts de la commune. |
Circulaire du 1er août 1832 |
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Autorité exclusive du maire en matière de nomination des employés communaux. |
Loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800) |
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Le maire est seul chargé de l'administration. |